A utilização do voto electrónico nos partidos políticos (Versão alargada)

É por isso que os textos constitucionais geralmente estabelecem certos requisitos que vão para além da regulamentação ordinária das associações. No caso espanhol, por exemplo, o Artigo 6 declara que os partidos políticos "exprimem o pluralismo político, contribuem para a formação e manifestação da vontade popular e são um instrumento fundamental para a participação política". Como contrapartida a estas actividades, algumas das quais as partes empreendem num regime quase monopolista, a própria Constituição sublinha que "a sua estrutura interna e o seu funcionamento devem ser democráticos".

Tudo isto indica que a natureza jurídica dos partidos políticos oscila entre duas dimensões, uma privada baseada no modelo geral de associações e uma pública que destaca as tarefas que lhes são confiadas no processo de representação política. Embora a primeira tenha um impacto na liberdade de associação enquanto área imune à intervenção do Estado, a natureza pública das partes também leva a certas restrições para este tipo de associação.

No entanto, a Constituição não especifica de que forma este carácter democrático deve ser manifestado, e a verdade é que o legislador tem sido até agora muito escrupuloso na imposição de certas orientações derivadas desta obrigação constitucional. Foi o caso, por exemplo, da Lei pré-constitucional 54/1978, de 4 de Dezembro, sobre Partidos Políticos, e isto é reconhecido na Exposição de Motivos da lei actualmente em vigor quando recorda a existência de um "acordo geral sobre a falta de legislação actual quando se trata de especificar os requisitos constitucionais de organização e funcionamento democrático" (Lei Orgânica 6/2002, de 27 de Junho, sobre Partidos Políticos).

O novo regulamento de 2002 incorpora outros requisitos, mas não representa, na nossa opinião, um verdadeiro salto qualitativo em relação à legislação anterior. Neste sentido, o novo regulamento prefere não se pronunciar sobre certos aspectos problemáticos da vida interna dos partidos políticos. Nada é dito, por exemplo, sobre a necessidade de intervenção directa dos afiliados para a determinação dos candidatos eleitorais - primárias -, para a selecção dos membros do comité executivo ou para a adopção de certas decisões estratégicas. A lei limita-se a exigir a presença de "fórmulas de participação directa dos membros nos termos estabelecidos nos seus estatutos, especialmente nos processos eleitorais do [sic] mais alto órgão de governo do partido" (art. 7.1). Deve notar-se, em qualquer caso, que o órgão de governo mais elevado do partido não corresponde à comissão executiva, ou seja, o órgão de governo ordinário, mas à assembleia geral, como se reflecte na redacção literal da secção seguinte da lei (art. 7.2).

Tudo isto se torna relevante se olharmos para a evolução do funcionamento interno dos partidos políticos. Em primeiro lugar, após um início incerto, o recurso às primárias espalhou-se consideravelmente como um mecanismo através do qual os membros, e por vezes também simples simpatizantes, são autorizados a decidir sobre os candidatos eleitorais. Esta participação directa reflecte-se também no uso crescente de consultas na tomada de decisões estratégicas e na selecção de líderes internos.

Em segundo lugar, tais inovações utilizam frequentemente tecnologias digitais para racionalizar o processo. Neste sentido, a votação online estabeleceu-se como um instrumento de alto impacto para a renovação da vida interna dos partidos. Em Espanha, por exemplo, todos os partidos a nível estatal com presença parlamentar, com excepção do PP e VOX, já o utilizaram em algum momento. Além disso, um projecto de investigação que será publicado em breve em forma de livro e coordenado pelo autor deste texto reúne até 12 casos de votação na Internet: Ciudadanos, Comuns, CUP, Demòcrates, EQUO, ERC, ICV, JxCAT, Podemos, PSOE / PSC, SI e UPyD.

Esta realidade contrasta fortemente com a ausência do voto electrónico nas eleições parlamentares ou municipais. As primeiras experiências nesta área datam das já longínquas eleições catalãs de 1995, tendo posteriormente havido outras experiências-piloto, sobretudo as realizadas durante o referendo de 2005, mas a verdade é que não foram tomadas mais medidas. Houve várias iniciativas legislativas e mesmo o País Basco (Lei 5/1990, de 15 de Junho, arts. 132bis a septies) aprovou um regulamento eleitoral específico sobre o voto electrónico, mas nunca foi posto em prática. Ultimamente, a Comissão Eleitoral Central adoptou uma posição pró-activa ao apoiar explicitamente esta modalidade de votação, mas o seu relatório 261/2016 não foi traduzido em qualquer modificação legislativa neste sentido até à data.

Isto deve-se a várias razões, incluindo a satisfação que, em termos gerais, os actuais sistemas de votação geram. Se olharmos, por exemplo, para o relatório emitido pelo Conselho de Estado em 2008, que analisa propostas para melhorar o sistema eleitoral, encontraremos aspectos que poderiam ser modificados, como o voto de estrangeiros ou o tipo de círculos eleitorais nas eleições para o Parlamento Europeu, mas, no que diz respeito ao voto no sentido estrito, ou seja, a fase afectada pelo voto electrónico, existem poucas dúvidas e concentram-se principalmente nos votos dos residentes ausentes.

Por outro lado, a relutância em adoptar o voto por Internet deve também estar ligada a uma tomada de consciência da sua complexidade. Não é uma inovação menor no processo eleitoral, mas uma inovação que põe em causa certos aspectos chave. Encontramos um bom exemplo desta importância nos esforços que certas organizações internacionais, tais como o Conselho da Europa, têm vindo a desenvolver para estabelecer normas internacionais a este respeito. As recomendações aprovadas em 2004 e 2017, respectivamente, reflectem esta tarefa. Por outro lado, experiências reais de votação electrónica em vários países e nas últimas duas décadas mostram como somos confrontados com uma tecnologia que deve ser abordada com cautela, estando conscientes de todos os desafios envolvidos e adoptando todas as garantias necessárias.

É precisamente por todas estas razões que vale a pena perguntar se os partidos políticos espanhóis estão a utilizar a votação electrónica na Internet dentro do quadro legal e técnico apropriado, ou seja, se esta tecnologia foi implementada de acordo com as recomendações habituais nesta área.

Recordemos, antes de mais, que os regulamentos espanhóis sobre partidos políticos omitem qualquer referência a estas questões. Como explicado acima, o legislador espanhol tem sido tradicionalmente muito parcimonioso quando se trata de regulamentar o funcionamento interno dos partidos e, consequentemente, não se pronuncia sobre a possível utilização do voto electrónico nem estabelece certos requisitos mínimos no caso de um partido decidir utilizar tal tecnologia.

Seja como for, as referências expressas do legislador ao voto secreto e livre (art. 7.3) servem como um excelente apoio para avaliar se uma determinada forma de tomar decisões, neste caso electrónicas, está ou não de acordo com um procedimento democrático. Além disso, o critério geral presente na própria Constituição, que consiste na necessidade de que tanto a estrutura interna como o funcionamento sejam democráticos, pode e deve também ser aplicado ao voto electrónico sem necessidade de regulamentação detalhada. Os textos internacionais e em particular a Recomendação 2017(5) do Conselho da Europa devem servir de guia.

É verdade que esta Recomendação não inclui explicitamente os partidos políticos no seu âmbito de aplicação, mas isto não deve impedir que as recomendações nela contidas lhes sejam aplicadas. É de notar, antes de mais, que se trata apenas de recomendações que visam imbuir eleições nacionais em que o voto electrónico é utilizado e, na mesma linha, podem ser alargadas a outras entidades cujos procedimentos internos também devem ser democráticos.

Por outro lado, a formulação literal da Recomendação não impede a sua aplicação aos partidos políticos. A Recomendação, logicamente, apela aos Estados membros do Conselho da Europa e visa orientar a sua legislação no que diz respeito ao direito de voto. Neste sentido, e em conformidade com a legislação específica sobre partidos políticos, nada impediria a inclusão desta área entre os objectivos da Recomendação quando se trata de melhorar o direito de voto. Como já foi dito, os partidos políticos não são tratados normativamente como outras associações e este factor também permite ligá-los ao procedimento eleitoral em geral, pelo menos no que diz respeito aos procedimentos internos de selecção de candidatos.

Tendo em conta o acima exposto e a análise da votação electrónica nos partidos políticos espanhóis, é de notar, em primeiro lugar, que a utilização desta tecnologia está plenamente consolidada. Existem diferenças significativas de um partido para outro, mas, em termos gerais, pode dizer-se que os partidos políticos fazem agora uso normal desta fórmula. As partes que o utilizaram já não o estão a abandonar, e a sua utilização está a aumentar, quer pela incorporação de novas entidades, quer pelo alargamento do leque de funções para as quais é necessário.

Em segundo lugar, a grande variedade de plataformas utilizadas é impressionante. Foram identificados até oito sistemas desenvolvidos pelo mesmo número de empresas tecnológicas. Há também três partes que confiaram no trabalho das suas próprias unidades de TI ou partes que, com base no desenvolvimento externo, continuaram elas próprias o trabalho de manutenção técnica e actualização.

Seja como for, estes dados numéricos devem ser colocados em relação com a complexidade inerente a qualquer processo de tomada de decisão que utilize a votação pela Internet. Embora qualquer empresa ou entidade política possa alcançar as condições estabelecidas nas normas internacionais, vale a pena perguntar se estamos efectivamente na direcção certa, ou seja, se todas as partes e empresas mencionadas estão conscientes dos desafios envolvidos na implementação do voto electrónico e, uma vez detectados e avaliados, articulam as medidas necessárias para os ultrapassar. Com as devidas excepções, a resposta mais provável a esta pergunta não será demasiado grata. Podemos sentir isto, por exemplo, se nos debruçarmos sobre alguns aspectos a que é dado muito destaque nos últimos desenvolvimentos tecnológicos em matéria de votação electrónica: a exaustiva verificabilidade e auditorias externas do sistema.

Em relação ao primeiro aspecto, é muito significativo que nenhuma das partes analisadas incorpore a chamada Verificabilidade de Fim a Fim (E2E). Trata-se de uma inovação em que o sistema fornece provas de que o voto é emitido de acordo com a intenção do eleitor (cast-ast-ast-intended), que o voto é armazenado tal como foi emitido (cast-as-cast) e, finalmente, que o voto é talhado tal como foi armazenado (tallied-as-recorded). Após uma primeira fase em que a votação electrónica foi objecto de muitas críticas baseadas na opacidade dos seus processos, este tipo de verificabilidade tenta resolver o problema oferecendo provas mais convincentes e, pelo menos nas duas primeiras fases, compreensíveis para qualquer cidadão. Esta é uma inovação que continua a provocar debate, como se reflecte na análise da Benaloh, mas ninguém duvida que este é um importante passo em frente.

É portanto paradoxal que nenhuma das partes espanholas analisadas o utilizem. Certamente, tais funcionalidades tornam o produto mais caro e implicam um elevado nível de sofisticação tecnológica, mas não parece que estes argumentos sejam suficientes para omitir a sua utilização pelos partidos políticos.

Por vezes é salientado que os partidos, como outras associações, não precisariam do nível de garantias presentes nas eleições gerais, mas tal argumento não parece, na nossa opinião, convincente, especialmente se tivermos em conta o assunto que é objecto de decisões com o voto electrónico e o papel que os partidos políticos assumem no nosso sistema representativo.

Por outro lado, há poucos casos em que os partidos políticos espanhóis submetem o voto electrónico a auditorias externas, ou seja, actores especializados e imparciais que realizam uma análise técnica do sistema de voto electrónico. A grande maioria dos casos omite completamente este elemento. Globalmente, esta é outra amostra que reflecte uma consciência ainda muito incipiente do impacto do voto electrónico em qualquer processo de tomada de decisão, especialmente quando se utiliza a votação à distância através da Internet.

A análise dos partidos políticos poderia continuar com outros factores dignos de estudo, tais como a cobertura regulamentar do voto electrónico, procedimentos de autenticação do eleitor ao sistema ou outros aspectos semelhantes. A análise produziria conclusões díspares de acordo com a vasta gama de sistemas utilizados, mas em termos gerais pode afirmar-se que ainda há uma margem substancial para melhorias na utilização do voto electrónico.

As soluções não são, no entanto, simples, pelo menos não de um ponto de vista puramente regulamentar. Como foi observado no início, a legislação espanhola é muito relutante em regular a vida interna dos partidos políticos e existem, de facto, muito boas razões para manter este critério. Outros países, como as Honduras ou a Argentina, atribuem às autoridades estatais a organização das primárias dos partidos políticos, que também são realizadas simultaneamente. Este é talvez um modelo válido para tais países, mas há que reconhecer que, uma vez que este mecanismo esteja em vigor, já estamos a lidar com um tipo diferente de partidos políticos, que se tornam ainda mais entidades geridas pelo Estado do que são actualmente. Tendo em conta o pluralismo político como valor superior do sistema jurídico e a liberdade de associação como um direito fundamental, restringir o intervencionismo público nos partidos, como é feito em Espanha, parece bastante sensato, mas depois, se nos voltarmos para o caso específico do voto electrónico, os instrumentos à nossa disposição para conseguir uma implementação adequada no seio dos partidos são também drasticamente reduzidos.

Para além do trabalho jurisprudencial para tirar consequências dos princípios já estabelecidos a nível jurídico, tais como a liberdade e o sigilo do sufrágio, a solução reside certamente em aumentar a consciência colectiva, tanto das próprias partes como de outros actores, da complexidade subjacente a qualquer projecto de votação electrónica. Se esta percepção colectiva for melhorada, será muito mais fácil elevar os actuais sistemas de votação electrónica às normas internacionais. Este não é um caminho simples, nem parece que possa ser feito de forma homogénea e simultânea para todas as partes, mas o importante é chamar a atenção para o desafio em questão e não esquivar-se ao problema, tentando diminuir a importância do que está a ser decidido com mecanismos de votação electrónica. Incidentes recentes na forma como algumas partes têm abusado da votação electrónica nas suas decisões internas podem contribuir decisivamente para iniciar um caminho de melhoria nesta área.