A União Europeia depois de Brexit (artigo completo)

Está agora a começar um processo duplo que não é menos complexo: a negociação da nova relação entre a União Europeia e o Reino Unido, e o início de um novo período em que ambas as partes actuarão de forma autónoma e separada. Longe do que alguns Brexiters ingénuos podem pensar, nenhum dos processos será fácil, simplesmente porque não é fácil acabar com quase meio século de integração económica e política, e ainda menos fácil esquecer muitos séculos de relações políticas, sociais, comerciais, laborais e culturais, bem como os laços de afecto que existem entre os seus cidadãos. Uma ardósia limpa não é possível, e obrigará todos a serem prudentes, compreensivos e imaginativos a fim de encontrar soluções que causem o mínimo dano mútuo possível.

Brexit teve lugar num contexto político, económico e institucional particularmente complexo. Em primeiro lugar, devido à circunstância excepcional que surgiu, a crise europeia e global resultante da pandemia de Covid19. A dimensão desta crise não era previsível, mas irá sem dúvida exigir um enfoque no que deveria ser o objectivo prioritário, a recuperação económica e social.

Mas outros factores endógenos devem ser acrescentados a isto. A União estava mais uma vez a tentar sair do "ciclo" em que tem estado presa desde o grande alargamento de 2004 e o fracasso do projecto constitucional de 2005. Esse grande alargamento aos países da Europa Oriental serviu um objectivo estratégico plausível: reforçar os novos Estados democráticos que surgiram após a queda dos regimes comunistas que tinham permanecido sob a hegemonia soviética durante quase meio século. Era uma prioridade política de alcance histórico. Mas chegou numa altura em que os 15 parceiros da UE não tinham conseguido reajustar um sistema institucional concebido para seis, e que tinha de ser aplicado a uma organização que devia quadruplicar em número. As tentativas de Amesterdão (1997) e Nice (2001), embora permitindo reformas valiosas, falharam no seu objectivo principal.

O projecto de Constituição Europeia de 2004 pretendia ser um renascimento que permitisse dar um salto emocionante na integração europeia e fazer esquecer que a União já não possuía esta homogeneidade. Além disso, poderia também reforçar um europeísmo que se estava a perder nos próprios países de origem. A rejeição nos referendos realizados em dois destes países, Holanda e França, que lhe foram pagos, dando origem a um período de paralisia até ao Tratado de Lisboa (2007), permitiu "salvar o mobiliário", com uma solução pragmática e eficaz que incorporou a maior parte das reformas do tratado constitucional.

Contudo, após a entrada em vigor deste tratado, estalou a crise financeira que começou em 2008. Esta crise voltou a pôr em causa o projecto da UE, e obrigou a UE a pôr de lado qualquer outro objectivo que não fosse o de enfrentar o que tem sido provavelmente a maior ameaça à sobrevivência da integração europeia. E mais uma vez, como um loop infinito, no momento em que a recuperação começava a ser bem sucedida, em Junho de 2016 o referendo Brexit teve impacto em qualquer tentativa de prossecução de novos objectivos.

Durante os quase quatro anos de impasse negocial, Brexit tem sido o tema de monochord na agenda europeia. Uma vez consumado, parecia que estava a chegar um momento de maior tranquilidade que permitiria abordar velhos projectos pendentes. Um Parlamento e uma Comissão que poderiam continuar o debate iniciado pela Comissão Juncker, que, por ocasião do 60º aniversário dos Tratados de Roma, publicou cinco documentos de reflexão e um Livro Branco com cinco cenários possíveis para a evolução da União. No início deste último documento, foi declarado que seria lançado um debate a fim de "ter um plano, uma visão e um caminho a seguir que possamos apresentar aos cidadãos quando se realizarem as eleições para o Parlamento Europeu em Junho de 2019". É evidente que este objectivo também não poderia ser alcançado. É por isso que, após ter sido proposta pelo Conselho Europeu como Presidente da Comissão Europeia, Ursula Von der Leyen apresentou como programa um documento intitulado "Uma União que se esforça por mais resultados". A minha agenda para a Europa. Orientações políticas para a próxima Comissão Europeia 2019-2024". Uma vez nomeada e constituída, a nova Comissão adoptou o "Programa de Trabalho da Comissão 2020". Uma União que se esforça por mais resultados", retomando a substância desse documento.

Uma das propostas mais marcantes da Agenda Van der Leyen era a criação de uma "Conferência sobre o Futuro da Europa, que deveria apresentar as suas propostas legislativas ou outras sobre este assunto até ao Verão de 2020"; o programa da Comissão especificou que "a Conferência sobre o Futuro da Europa reunirá cidadãos, instituições da UE e políticos nacionais, regionais e locais nos seus debates. A Comissão apresentou as suas ideias para a Conferência em Janeiro, com a ideia de que o seu âmbito, formato e objectivos deveriam ser objecto de um acordo prévio com o Parlamento Europeu e o Conselho". Não é preciso ser um visionário para prever que os efeitos da pandemia vão fazer desaparecer estas previsões e que mais uma vez estes bons votos terão de dar lugar à prioridade urgente e indiscutível: a recuperação económica e social da crise que estamos a viver actualmente.

Há também outra questão prioritária na agenda da UE que complicará qualquer reforma: o acordo sobre o Quadro Financeiro Plurianual para o período 2021-2027, que deve quantificar os recursos económicos da União para enfrentar qualquer projecto futuro. É um acordo que também requer unanimidade no Conselho e que já começou a mostrar as dificuldades para a sua aprovação (como demonstra a declaração do novo presidente do Conselho Europeu, Charles Michel, resumindo o fracasso do Conselho Europeu extraordinário realizado em 20 de Fevereiro de 2020: "Trabalhámos arduamente para tentar conciliar as diferentes preocupações, interesses e opiniões de todas as partes. Mas precisamos de mais tempo"). Esta questão marca o momento de "passar das musas para o teatro", e a grandiloquência dos discursos deve dar lugar a decisões que reflictam o genuíno europeísmo dos seus protagonistas. Tal debate não vai acontecer no melhor momento, sob os efeitos da terrível pandemia global. Em suma, não é preciso ser muito pessimista para perceber que estamos de volta ao circuito e teremos de dedicar todos os nossos esforços para extinguir o novo incêndio que foi detectado.

O impacto destes factores no jogo institucional comunitário deve começar pela Comissão Europeia, que teve uma gestação turbulenta com o fracasso do compromisso político dos Spitzenkandidatados, com certos líderes políticos a recusarem-se a ter de nomear como Presidente da Comissão o candidato nomeado antecipadamente pelo partido político europeu que recebeu mais votos nas eleições para o Parlamento Europeu. Este compromisso sobre estes Spitzenkandidaten foi um mero acordo político, sem força vinculativa, mas com o qual o antigo Parlamento Europeu se comprometeu com particular ênfase. A recusa em nomear o candidato do Partido Popular Europeu, o partido mais votado nas eleições de Maio de 2019, e algumas manobras para encontrar um candidato alternativo levaram a que o dilema fosse resolvido pelo pilar intergovernamental da União. Talvez como lembrança de quem ainda são os "senhores dos tratados", nomearam uma democrata-cristã alemã, Ursula Von der Leyen, uma ministra do governo de Angela Merkel, permitindo-lhe assim ser a primeira mulher a presidir à instituição que é a guardiã dos tratados. 

Não vai ser fácil para a nova Comissão Europeia. Mas pode seguir o exemplo do que, na minha opinião, tem sido uma forma de actuação exemplar num momento delicado em que parecia que todas as hostilidades entre os parceiros europeus estavam prestes a irromper: o do Grupo de Negociação Brexit liderado por Michel Barnier. O seu trabalho de negociação com flexibilidade e ao mesmo tempo firmeza, com transparência e estabelecendo um canal de informação fluido com os governos nacionais, a Comissão e o Parlamento Europeu, mas também com os parlamentos nacionais (em até três ocasiões compareceu perante a Comissão Mista para a UE do Parlamento espanhol para informar sobre o estado das negociações), permitiu à União manter uma posição homogénea e inabalável da UE face à mudança de posições do lado britânico. Este exemplo pode ser imitado pela nova Comissão.

A perda de um dos grandes Estados levou a mudanças na composição do Parlamento Europeu, aproveitando o momento para restabelecer a proporcionalidade com a população nacional. Desde 1 de Fevereiro, alguns estados membros viram aumentar o seu número de deputados europeus: cinco para Espanha e França; três para Itália e Países Baixos; dois para a Irlanda; e um para a Polónia, Roménia, Suécia, Áustria, Dinamarca, Eslováquia, Finlândia, Croácia e Estónia.

Quanto ao resto, as eleições realizadas em Maio de 2019 moldaram uma distribuição do poder político que está muito longe dos maus presságios previstos por alguns. As forças políticas que até agora têm governado o sistema institucional da UE desde a sua criação - uma espécie de coligação de facto entre Democratas-Cristãos, Socialistas e Liberais - ainda detêm 60% dos lugares na Câmara (26,6% para o Partido Popular, 21% para os Socialistas e 13,8% para os Liberais), o que não dá origem a qualquer sentimento de alarme. Por outro lado, as formações populistas e mais radicais não chegam a 20% (10,8% Identidade e Democracia, 9,5% os Verdes, 8,8% o grupo conservador e 5,7% a Esquerda Unida Europeia).

Este quadro relativamente tranquilo não deve fazer-nos perder de vista o facto de que o Parlamento Europeu - co-legislador com o Conselho desde o Tratado de Lisboa - não é regido por regras processuais tão previsíveis como as do Conselho. A experiência mostra que o Parlamento Europeu, como por vezes se observa nos círculos intergovernamentais, "tem uma vida própria" e não está disposto a ser considerado como um lançamento de pedra em face das decisões do Conselho, mesmo que estas tenham sido alcançadas após longas e laboriosas negociações e sejam o resultado de delicados actos de equilíbrio. Além disso, o factor nacional é em muitos assuntos ainda mais importante do que o factor ideológico (como pode ser o caso no debate supracitado sobre o quadro financeiro). Além disso, as maiorias negativas ou obstrucionistas são muito mais fáceis de alcançar do que as maiorias favoráveis, e permitem que grupos radicalmente diferentes coincidam. Isto significa que mesmo quando não parece haver maiorias contra posições pró-europeias, a discordância entre aqueles que as defendem pode ser utilizada por estes grupos minoritários para impedir ou atrasar acordos. E resta saber até que ponto o fracasso do Spitzenkandaten pode deixar entre os grupos maioritários. Portanto, não podemos excluir surpresas.     

No caso do Conselho da União - uma instituição que, embora tenha perdido a hegemonia exclusiva das origens comunitárias, continua a ocupar a posição mais decisiva - é provável que as repercussões de Brexit sejam maiores. Isto deve-se não só às variações no cálculo das maiorias referentes à percentagem da população a adoptar acordos por maioria qualificada ou a obter uma minoria de bloqueio, mas sobretudo ao reajustamento que terá lugar nas relações de poder e influência de cada Estado. À primeira vista, poder-se-ia pensar que a posição negocial da Alemanha foi reforçada pela eliminação de um dos grandes jogadores, mas a questão é bastante mais complexa.

No que diz respeito ao cálculo das maiorias, convém recordar que a maioria qualificada - exigida para a maioria das regras e actos comunitários - exige o voto favorável de pelo menos 15 Estados, desde que estes representem igualmente 65% da população da União; e a minoria de bloqueio - que impede a adopção de um acto - exige que este seja proposto por 4 Estados representando 35% da população (art. 238.3 TFUE). É esta minoria de bloqueio que, no complexo processo de negociação comunitária, tem vindo a adquirir maior importância estratégica, uma vez que coloca aqueles que a podem facilitar numa posição de influência significativa. Neste ponto, porém, a posição alemã não é muito melhor do que a da França, Itália ou Espanha, pois qualquer um destes países pode, com dois outros e um quarto Estado, mais pequeno, alcançar uma minoria de bloqueio. Permite à França, com Itália e Espanha (que em conjunto representam 39,1% da população), e juntamente com Portugal ou Grécia, articular uma posição forte na negociação dos interesses mediterrânicos. A este respeito, a importância da posição negocial da Espanha é digna de nota, uma vez que está ao nível da dos outros três grandes Estados. Este é sem dúvida um trunfo a ser jogado pelo governo espanhol.

Por outro lado, a Alemanha perdeu a posição confortável que tinha até agora em assuntos relacionados com o aumento das despesas da UE. A liderança britânica de um grupo de governos chamados "frugal" - Países Baixos, Dinamarca, Áustria e Suécia - que se opõem a qualquer aumento dos recursos económicos da União, permitiu que esta permanecesse em segundo plano. Todos os comentadores prevêem que terá agora de tomar uma posição mais activa e visível, o que poderá levar a confrontos com a França. É de salientar, além disso, que mesmo com os frugals, a Alemanha não teria uma minoria de bloqueio.

Para além do acima referido, um novo fenómeno é a emergência pública de agrupamentos de governos com interesses homogéneos. É verdade que sempre houve uma proximidade nas posições de certos governos, baseada numa afinidade de interesses: os países do Benelux, os países do sul, os países escandinavos ou os Estados Bálticos. Mas isto foi reservado e raramente formalizado. A novidade é que agora parece haver um desejo de o tornar visível e mesmo institucionalizar. Antes dos Frugals, quatro governos da Europa de Leste, antigas democracias populares sob domínio soviético - Polónia, República Checa, Eslováquia e Hungria - criaram o Grupo Visegrad, que se reúne regularmente - incluindo as comissões dos seus parlamentos nacionais - e adopta textos que enviam aos seus colegas. Caracterizam-se por uma posição nacionalista, defendendo interesses nacionais e opondo-se ao alargamento dos poderes da União, ao mesmo tempo que apelam a um aumento do orçamento comunitário para reforçar as políticas de coesão territorial. Embora tenham pouco peso nos votos das instituições (14,2% da população), é óbvio que demonstram maior força do que teriam se agissem sozinhos.

Em contraste com o frugal, o início do debate sobre as perspectivas financeiras deu origem a um novo agrupamento desta natureza, os "Amigos da Coesão", defendendo igualmente o reforço da política de coesão. É constituída por nada menos que 17 governos, todos aqueles que aderiram à União desde o grande alargamento de 2004, mais a Grécia, Portugal e Espanha. Todos eles partilham o facto de serem beneficiários de fundos estruturais e não têm grande peso político, com uma excepção, a Espanha, cujo peso político é semelhante ao dos grandes e que se vai tornar um contribuinte líquido. Excluindo a Espanha, este grupo representa 27,8% da população, mas com a Espanha representam agora 38,6%, podendo por isso constituir uma minoria de bloqueio. Esta pode ser uma das chaves para a presença de Espanha, a importância estratégica que esta presença pode ocupar e as contrapartidas em termos de influência que ela pode alcançar.

A situação é complexa porque existem outras coligações cujos membros e interesses estão entrelaçados. É o caso da recentemente criada "Nova Liga Hanseática", que, tal como a sua antecessora medieval, defende posições de mercado livre e opõe-se a medidas intervencionistas ou de integração política. É constituída por dez países: Países Baixos, Irlanda, países escandinavos e bálticos, República Checa e Eslováquia. Representam apenas 11,3 por cento da população e mesmo com o grupo de Visegrad não atingiriam a minoria de bloqueio (21,9 por cento). Neste grupo, a saída do Reino Unido também parece ser crucial, com a qual poderiam formar uma minoria de bloqueio que agora precisa de uma das grandes.

Como se pode ver, os grandes - excepto no caso de Espanha e para uma questão muito específica - têm permanecido à margem deste jogo, a fim de ter maior liberdade de movimento. Terão as principais armas de negociação, procurando o apoio de um destes grupos ou simplesmente unindo forças para impedir qualquer iniciativa contrária aos seus interesses. Esta situação não será fácil, uma vez que a actividade da UE não se trata de bloqueio (que deveria ser uma arma de negociação a ser utilizada apenas em casos extremos), mas sim de procurar um acordo e legislar. Também aqui terão de ser desenvolvidas as melhores práticas de negociação e de compromisso.

Há outros factores que também poderiam entrar na nossa análise (como a situação dos 800 funcionários britânicos na Comissão Europeia que continuarão, mas longe de qualquer posição de responsabilidade ou influência), mas temos de concluir.

A imagem acima mostra que o sistema de tomada de decisão da UE não será fácil de gerir. Na verdade, é diabolicamente complicado, concebido mais para abrandar do que para avançar. A Comissão tem a possibilidade de forçar a unanimidade no Conselho se este não concordar com a sua posição (art. 293.1 TFUE). No Conselho, mostrámos as possibilidades de bloqueio das minorias. No final, o Parlamento está vinculado pelas suas próprias regras e não está preparado para desempenhar o papel de um parceiro silencioso. Neste contexto, que não é inteiramente novo, os protagonistas devem aceitar que terão de fazer grandes esforços em termos de paciência, perseverança, flexibilidade, empatia com as posições dos outros e a procura de fórmulas imaginativas que ajudem a quebrar bloqueios. Para este fim, a prática dos trílogos - reuniões de representantes das três instituições após a primeira leitura do processo legislativo - pode ser particularmente útil, mesmo que isso seja à custa da transparência. Só então será necessário assegurar que os acordos possam ser sujeitos a um escrutínio público inevitável.        

O único Estado cuja única língua oficial é e continuará a ser a língua amplamente utilizada na União está de partida. O país caracterizado pelo seu pragmatismo mas também pelos repetidos obstáculos que levantou à integração europeia (desde o "desconto britânico" até à rejeição de Schengen ou do euro). Um país com uma visão da Europa baseada estritamente nos interesses nacionais, como explicou com cinismo frio o Subsecretário Humphrey ao seu ministro na brilhante série televisiva britânica dos anos 80, acrescentando que "aderimos à CEE para apesar dos franceses e separá-los dos alemães" (J. Lynn e A. Jay, Yes Minister, 1988, p.333). Mas o erro de Humphrey foi esquecer que a integração europeia se baseia em favorecer os interesses nacionais de todos os seus membros, o que por vezes torna necessário ceder e favorecer as posições dos outros, não por altruísmo idealista mas porque é do próprio interesse de cada um fazê-lo. Por outras palavras, o interesse da UE não é algo estranho e contrário ao interesse nacional, mas os dois estão numa relação de interdependência. Se a Alemanha se sair bem a longo prazo, também irá beneficiar o Reino Unido, e vice-versa. Acontece que, em tempos de crise, a visão da realidade é confusa, o que por vezes leva ao esquecimento de que temos de nos salvar juntos. Mais de sessenta anos de integração europeia deveriam ter-nos ensinado esta lição, que devemos recordar nos tempos turbulentos que se avizinham.