A Lei D'Hondt e a teoria do bode expiatório (artigo completo)

1. Para explicar esta afirmação, devemos começar por recordar o que é a Lei D'Hondt. Embora seja geralmente referido como tal, não é uma regra jurídica clássica que condiciona o comportamento permitindo, proibindo ou obrigando as pessoas a fazer ou a não fazer algo. Na realidade, é algo bastante diferente: uma fórmula matemática ou lei cujo nome deriva do seu criador, o jurista, político e matemático belga Victor D'Hondt, que a formulou há mais de 140 anos, em 1878. Pouco depois, em 1882, este católico multifacetado desenvolveu os fundamentos desta fórmula eleitoral nas 70 páginas do seu Système pratique et raisonné de représentation proportionnelle (Sistema prático e racional de representação proporcional, Bruxelas, Librairie C. Muquardt).

Bem, esta fórmula matemática torna-se lei, no sentido estritamente jurídico do termo, quando o legislador a adopta para tornar operacional o princípio matemático da proporcionalidade na resolução do problema prático da distribuição dos assentos parlamentares. E, como qualquer fórmula matemática, funciona com base em determinados dados, que neste caso constituem os dados politicamente centrais num sistema democrático: o número e a distribuição dos votos expressos pelos cidadãos a favor de qualquer um dos candidatos participantes num determinado processo eleitoral. Se, como García de Enterría disse uma vez, a principal tarefa do jurista é converter metafísica em técnica, a fórmula eleitoral de D'Hondt é a regra técnica escolhida pelo legislador para implementar na prática o princípio democrático que converte o voto popular (a expressão da vontade democrática do povo, o único soberano do qual emanam todos os poderes do Estado de acordo com o Artigo 1.2 da Constituição espanhola) em assentos parlamentares.

Tecnicamente falando, a regra de Hondt nada mais é do que uma fórmula em virtude da qual os lugares a serem distribuídos numa eleição são atribuídos às diferentes candidaturas de acordo com os votos obtidos por cada uma delas; é, portanto, uma fórmula proporcional. Por conseguinte, difere radicalmente das fórmulas maioritárias, que atribuem os lugares em jogo aos candidatos que obtêm o maior número de votos. As fórmulas proporcionais visam facilitar o acesso ao Parlamento às várias forças políticas, maioritárias ou minoritárias, que obtêm um certo grau de apoio social. Tentam incluir o pluralismo social nas Câmaras, mesmo correndo o risco de isso levar a uma fragmentação parlamentar que dificulta a formação de maiorias parlamentares e, em segundo lugar, governamentais. As fórmulas de maiorias, por outro lado, facilitam estas maiorias parlamentares e, portanto, governamentais, mesmo à custa da exclusão das forças políticas minoritárias do Parlamento, ainda que estas possam ser socialmente relevantes.

De facto, entre as fórmulas proporcionais mais utilizadas, a D'Hondt é uma das muitas variantes (entre outras, Sainte-Lagüe, Imperiali, Hagenbasch-Bischoff) da chamada fórmula "média superior", cujo objectivo é "que o custo médio em votos... [de] um assento seja substancialmente o mesmo para cada partido". Por esta razão, "tende a favorecer os partidos ou candidaturas com o maior número de votos e desfavorece os partidos ou candidaturas minoritários"^[1]. Em contraste com esta "família", a fórmula "maior remanescente" (que por sua vez tem outras variantes): Hare, Droop, Imperiali reforçado, Hare-Andrae ou voto único transferível) é "em princípio mais favorável a uma distribuição de assentos que reflicta fielmente ... a distribuição de votos entre candidatos", embora seja verdade que tais variantes "são frequentemente acompanhadas por outras disposições que atenuam o seu efeito proporcionador", em particular barreiras eleitorais mínimas ao acesso às Casas^[2].

2. Na Bélgica do século XIX, D'Hondt procurou assegurar uma distribuição equitativa de assentos parlamentares entre as forças sociais e políticas belgas da época, católicos e liberais pertencentes a várias comunidades linguísticas. Do mesmo modo, a legislação espanhola elaborada durante a transição procurou assegurar o acesso ao Parlamento, mais especificamente ao Congresso dos Deputados, para a maioria das formações políticas com algum apoio social.

Este era o objectivo da Lei de Reforma Política (LRP, Lei 1/1977 de 4 de Janeiro), que previa que os membros do Congresso seriam "eleitos por sufrágio universal, directo e secreto dos espanhóis maiores de idade" pela primeira vez desde a Segunda República, inspirando-se em "critérios de representação proporcional" (Artigo 2 e Primeira Disposição Transitória). Esta orientação "inclusiva" intrínseca às fórmulas proporcionais foi imediatamente qualificada pelo facto de a mesma disposição ter confiado ao Governo a regulamentação das "primeiras eleições para as Cortes para constituir um Congresso de 350 Deputados", modulando a orientação proporcional inicial de acordo com "as seguintes bases:

Primeiro. Serão aplicados dispositivos correctivos para evitar uma fragmentação indesejável da Câmara, para o que serão fixadas percentagens mínimas de sufrágio para o acesso ao Congresso.

Segundo. O círculo eleitoral será a província, e será fixado um número mínimo inicial de deputados para cada um deles"^[3].

E foi precisamente a regulamentação emitida pelo Governo no exercício dessa habilitação (Decreto-Lei Real 20/1977) que incorporou esta fórmula matemática na legislação eleitoral espanhola. De acordo com o ponto IV do seu Preâmbulo, "a distribuição de assentos será realizada de acordo com a regra "d'Hondt", que resume numa única operação o funcionamento do quociente eleitoral e o cálculo dos restantes de acordo com o sistema da média mais alta". Contudo, prosseguiu, salientando que "esta mesma regra já representa uma forte correcção à divisão excessiva da representação parlamentar", acrescentando que "a exclusão da atribuição de lugares das listas de candidatos que não obtiveram pelo menos três por cento dos votos expressos no círculo eleitoral serve o mesmo objectivo". Desta forma, a instrução contida no LRP foi alterada, salientando em primeiro lugar o "efeito correctivo" da fórmula, relegando para uma posição secundária a barreira eleitoral que no LRP apareceu claramente como a medida principal para evitar "fragmentações indesejáveis".

Em qualquer caso, o termo "Regra de Hondt" desapareceu após a lei eleitoral, e já não é usado no Artigo 20 (que descreve o sistema para a eleição dos Deputados) ou na actual lei eleitoral (Lei Orgânica 5/1985, de 19 de Junho de 1985, sobre o Sistema Eleitoral Geral: LOREG), cujo artigo 163 reproduz o mesmo sistema, reproduzindo mesmo, como exemplo, uma tabela idêntica à da lei de 1977.

3. Mais de quatro décadas após esta regra ter sido adoptada pela legislação eleitoral espanhola, os dados confirmam que o objectivo de alcançar um Congresso de Deputados "inclusivo" foi largamente alcançado. Assim, nas últimas eleições realizadas a 10 de Novembro de 2019, 19 partidos ou coligações tiveram acesso ao Congresso, um aumento notável em comparação com os que ganharam em Abril do mesmo ano, Junho de 2016, Dezembro de 2015 ou Novembro de 2011. De facto, nas últimas quatro eleições (2015-2019), o partido mais votado que não ganhou nenhum lugar foi o Partido Animalista (PACMA), que ganhou cerca de 1% dos votos (0,94 em 10 de Novembro de 2019; 1,25 em Abril; 1,19 em Junho de 2016, 0,87 em Dezembro de 2015)^[4].

Depois deste partido, apenas forças políticas com um apoio mínimo (menos de 0,4%) foram deixadas de fora da câmara baixa.

4. Com base nestes dados, seria apropriado reduzir as críticas à "lei D'Hondt", que é frequentemente culpada pela maioria das deficiências do nosso sistema eleitoral, ao seu mandato adequado.

De facto, tem sido frequentemente culpada pela desproporção óbvia entre os votos populares expressos nas eleições e a distribuição de assentos no Congresso dos Deputados. Contudo, é agora comummente aceite que este desvio se deve principalmente à pequena dimensão dos círculos eleitorais em que a lei se aplica, e ao número mínimo inicial de representantes previsto para cada um deles. Ambos os aspectos já estavam presentes na lei de 1977, embora não tenham sido apresentados como "dispositivos correctivos" para a fragmentação parlamentar. De facto, as simulações frequentes que foram realizadas em vários campos para determinar o possível efeito no modelo espanhol de outras fórmulas eleitorais proporcionais (substituindo a regra D'Hondt por uma das outras variantes) mostram que, desde que os dois aspectos acima mencionados sejam mantidos, os resultados não se alteram significativamente em geral.

Durante muitos anos repetiu-se que a lei D'Hondt foi a principal causa do sistema bipartidário que dominou grande parte do período democrático que começou em 1977. Contudo, como os factos confirmaram, este bipartidarismo deveu-se essencialmente ao facto de, para muitas legislaturas, os cidadãos terem concentrado a maioria dos seus votos em dois grandes partidos nacionais. Foi quando as preferências dos cidadãos mudaram, mantendo-se a fórmula eleitoral inalterada, que o sistema bipartidário desapareceu.

Com a mesma lógica tem sido responsabilizada pela proeminência dos partidos nacionalistas: afirma-se que é esta "lei" que faz com que tais partidos desequilibrem as escalas, definindo maiorias parlamentares, e portanto os governos, ignorando mais uma vez que tal posição se deve aos votos populares e não à fórmula matemática. A simples leitura dos dados eleitorais confirma, parafraseando a lei da conservação da energia, que a fórmula de D'Hondt transforma os votos nacionalistas em assentos nacionalistas, mas não cria nem destrói os não nacionalistas.

De facto, como se pode ver na tabela seguinte, as percentagens de lugares no Congresso conquistados conjuntamente pelos partidos nacionalista, regionalista e localista não tendem a diferir, pelo menos não excessivamente, das suas percentagens eleitorais.

Por outras palavras, dado que o eleitorado destes partidos está concentrado em poucos círculos eleitorais (em cada caso; embora em conjunto cubram uma grande parte de Espanha), eles têm de ser considerados como os partidos políticos mais importantes em Espanha^[5])

e que tendem a ser competitivos neles, os seus resultados estão bastante de acordo com a sua força eleitoral (são, portanto, bastante proporcionais). E isto em contextos politicamente diferentes, tanto no período político "multipartidário" que começou em 2014-2015 como no anterior período essencialmente bipartidário.

Em qualquer caso, para sublinhar a infundada crítica a esta fórmula, que lhe são atribuídas capacidades que não possui, deveria bastar notar que foi pacificamente alargada a todas as outras eleições realizadas em Espanha de acordo com critérios proporcionais: europeias (art. 216 LOREG), regionais (de acordo com os respectivos estatutos e leis eleitorais) e na grande maioria das eleições municipais (art. 180 LOREG). Por outras palavras, em praticamente todas as eleições realizadas em Espanha (com as únicas excepções do Senado e eleições municipais em municípios mais pequenos, arts. 166 e 184 LOREG), a fórmula de D'Hondt é a escolhida para distribuir os assentos em jogo. Desta forma, aparece como um elemento essencial do sistema eleitoral espanhol a todos os níveis que tem funcionado normalmente sem grandes problemas, para além de debates esporádicos e pouco relevantes em casos específicos geralmente explicáveis pelos interesses específicos em jogo, inevitáveis em qualquer tipo de concurso, eleitoral ou outro.

5. Em suma, a razão de ser da lei D'Hondt é a sua utilidade intrínseca como método de distribuição de lugares entre as forças políticas que competem num processo eleitoral, com efeitos limitados e perfeitamente conhecidos. Infelizmente, porém, a sua popularidade generalizada parece dever-se em grande parte ao facto de ter servido como bode expiatório, a quem imputar muitos resultados eleitorais que não corresponderam às expectativas anteriores, sem praticamente nenhuma necessidade de o argumentar e, portanto, sem qualquer custo. O melhor amigo para explicar os resultados eleitorais sem analisar em profundidade o funcionamento concreto do sistema eleitoral, e dos múltiplos elementos que o compõem.