La Ley D'Hondt y la teoría del chivo expiatorio (artículo completo)

1. Para explicar esa afirmación, hay que empezar por recordar qué es la Ley D’Hondt. Ésta, pese a ser generalmente así denominada, no es una regla jurídica clásica que condiciona las conductas permitiendo, prohibiendo u obligando a hacer o no hacer algo. En realidad, es algo muy distinto: una fórmula o ley matemática cuyo nombre deriva de su creador, el jurista, político y matemático belga Víctor D’Hondt, quien la formuló hace ya más de 140 años, en 1878. Poco después, en 1882, este polifacético católico desarrolló los fundamentos de esta fórmula electoral en las escasas 70 páginas de su Sistema práctico y razonado de representación proporcional (Système pratique et raisonné de représentation proportionnelle, Bruxelles, Librairie C. Muquardt).

Pues bien: dicha fórmula matemática se convierte en ley, en el estricto sentido jurídico del término, cuando el legislador la adopta para hacer operativo el principio matemáticode la proporcionalidad a la hora de resolver el problema práctico del reparto de los escaños parlamentarios. Y, como cualquier fórmula matemática, opera a partir de unos datos, que en este caso constituyen el dato políticamente central en un sistema democrático: el número y distribución de los votos emitidos por los ciudadanos a favor de cualquiera de las candidaturas participantes en un proceso electoral determinado. Si, como dijera en su día García de Enterría, la principal tarea del jurista consiste en convertir la metafísica en técnica, la fórmula electoral D’Hondt es la regla técnica elegida por el legislador para implementar en la práctica el principio democrático que convierte los votos populares (expresión de la voluntad democrática del pueblo, único soberano del que emanan todos los poderes del Estado según el artículo 1.2 de la Constitución española) en escaños parlamentarios.

Técnicamente, la regla D’Hondt no es sino una fórmula en virtud de la cual los escaños que han de distribuirse en una elección se atribuyen a las distintas candidaturas en función de los votos obtenidos por cada una de ellas; por eso es una fórmula proporcional. Difiere pues, radicalmente de las fórmulas mayoritarias que atribuyen los escaños en juego a los candidatos que obtienen un mayor número de votos. Las fórmulas proporcionales pretenden facilitar el acceso al Parlamento a las diversas fuerzas políticas, mayoritarias o minoritarias, que obtengan un cierto respaldo social. Tratan de incluir en las Cámaras el pluralismo social, aun a riesgo de que ello comporte una fragmentación parlamentaria que dificulte la formación de mayorías parlamentarias y, en segundo término, gubernamentales. Las fórmulas mayoritarias, por el contrario, facilitan esas mayorías parlamentarias y, por tanto gubernamentales, aun a costa de excluir del Parlamento a fuerzas políticas minoritarias por más que puedan ser socialmente relevantes.

Ciertamente, de entre las fórmulas proporcionales más utilizadas, la D’Hondt es una de las múltiples variantes (entre otras, Sainte-Lagüe, Imperiali, Hagenbasch-Bischoff) de la fórmula denominada “de la media mayor”, cuyo objetivo es “que el coste medio en votos… [de] un escaño sea sensiblemente el mismo para cada partido”. Por este motivo “suele favorecer a los partidos o candidaturas con mayor número de votos y perjudica a los minoritarios”^[1]. Frente a esta “familia”, la fórmula “del resto mayor” (que a su vez conoce otras variantes: Hare, Droop, Imperiali reforzada, Hare-Andrae o voto único transferible) es ”en principio más favorable a una distribución de escaños que refleje… fielmente la distribución de votos entre candidaturas”, si bien es cierto que tales variantes “suelen acompañarse con otras disposiciones que atenúan su efecto proporcionalizador”, en particular barreras electorales mínimas para acceder a las Cámaras^[2].

2. En la Bélgica decimonónica D’Hondt perseguía asegurar una distribución equitativa de los escaños parlamentarios entre las fuerzas sociales y políticas belgas de la época , católicos y liberales pertenecientes a diversas comunidades lingüísticas. Del mismo modo, la legislación española elaborada durante la transición perseguía asegurar el acceso al Parlamento, más específicamente al Congreso de los Diputados, de la mayor parte de las formaciones políticas con cierto respaldo social.

Ese era el objetivo de la Ley para la Reforma Política (LRP, Ley 1/1977, de 4 de enero), la cual disponía que los Diputados del Congreso serían “elegidos por sufragio universal, directo y secreto de los españoles mayores de edad” por primera vez desde la II República, inspirándose “en criterios de representación proporcional” (artículo 2 y Disposición Transitoria Primera). Esa orientación “inclusiva” intrínseca a las fórmulas proporcionales se veía inmediatamente matizada por cuanto la misma Disposición confiaba al Gobierno la regulación de “las primeras elecciones a Cortes para constituir un Congreso de 350 Diputados” modulando la orientación proporcional inicial conforme a “las siguientes bases:

Primera. Se aplicarán dispositivos correctores para evitar fragmentaciones inconvenientes de la Cámara, a cuyo efecto se fijarán porcentajes mínimos de sufragios para acceder al Congreso.

Segunda. La circunscripción electoral será la provincia, fijándose un número mínimo inicial de Diputados para cada una de ellas”^[3].

Y fue precisamente la norma dictada por el Gobierno en el ejercicio de esa habilitación (el Real Decreto-ley 20/1977) la que incorporó a la legislación electoral española esta fórmula matemática. Según el punto IV de su Preámbulo “la distribución de escaños se realizará de acuerdo con la regla «d’Hondt», que resume en una sola operación el funcionamiento del cociente electoral y el cómputo de restos de acuerdo con el sistema de la mayor media”. Ahora bien, a continuación se apuntaba que “esta misma regla ya supone un poderoso corrector del excesivo fraccionamiento de las representaciones parlamentarias”, añadiendo que “a esta misma finalidad, responde la exclusión en la atribución de escaños de aquellas listas de candidatos que no hubieran obtenido, al menos, el tres por ciento de los votos emitidos en la circunscripción”. De esta manera, se alteraba la instrucción contenida en la LRP al subrayar en primer lugar el “efecto corrector” de la fórmula, relegando a un puesto secundario la barrera electoral que en la LRP aparecía claramente como principal medida al objeto de evitar “fragmentaciones inconvenientes”.

De cualquier modo, la denominación “regla D’Hondt” desaparece después de la ley electoral, no vuelve a utilizarse en el artículo 20 (que describe el sistema para la elección de los Diputados) ni en la Ley electoral vigente (la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General: LOREG), cuyo artículo 163 recoge el mismo sistema reproduciendo incluso, como ejemplo, un cuadro idéntico al de la norma de 1977.

3. Pasadas más de cuatro décadas desde que esta regla fuese acogida por la legislación electoral española, los datos confirman que el propósito de lograr un Congreso de los Diputados “inclusivo” se ha logrado en gran medida. Así, en las últimas elecciones celebradas el 10 de noviembre de 2019, accedieron al Congreso 19 partidos o coaliciones, un notable ascenso respecto de las que lo consiguieron en abril del mismo año, junio de 2016, diciembre de 2015 o noviembre de 2011. De hecho, en las cuatro últimas convocatorias (2015-2019) la formación más votada que no obtuvo ningún escaño fue el Partido Animalista (PACMA), que rondó el 1 % de los sufragios (0’94 el 10 de noviembre de 2019; 1’25 en abril; 1’19 en junio de 2016, 0’87 en diciembre de 2015)^[4]. Tras este partido, solo fuerzas políticas con un apoyo mínimo (inferior al 0’4 %) quedaron fuera de la Cámara baja.

4. A partir de esos datos, convendría reducir a su justo término la crítica a la “ley D’Hondt”, a la que frecuentemente se achacan la mayor parte de los defectos de nuestro sistema electoral.

En efecto, frecuentemente se le ha atribuido la evidente desproporción entre los votos populares emitidos en los comicios y la distribución de escaños en el Congreso de los Diputados. No obstante, hoy es comúnmente admitido que tal desviación se debe en su mayor parte al pequeño tamaño de las circunscripciones en que dicha ley se aplica, y al número mínimo inicial de representantes previsto para cada una de ellas. Aspectos ambos que ya estaban presentes en la norma de 1977, aunque no se presentasen como “dispositivos correctores” de la fragmentación parlamentaria. De hecho, las frecuentes simulaciones que se han hecho en diversos ámbitos para conocer el posible efecto en el modelo español de otras fórmulas electorales proporcionales (reemplazando la regla D’Hondt por alguna otra de las variantes) ponen de manifiesto que, en tanto se mantengan los dos aspectos anteriormente señalados, los resultados no cambian de manera globalmente significativa.

Durante muchos años se ha repetido que la ley D’Hondt era la causa principal del bipartidismo dominante en buena parte del período democrático iniciado en 1977. Sin embargo, como han confirmado los hechos, tal bipartidismo en realidad se debía esencialmente a que los ciudadanos durante muchas legislaturas han concentrado mayoritariamente sus papeletas en dos grandes partidos de ámbito nacional. Ha sido al modificarse las preferencias ciudadanas ,permaneciendo inmutable la fórmula electoral, cuando el bipartidismo ha desaparecido.

Con la misma lógica se la ha responsabilizado del protagonismo de los partidos nacionalistas: se afirma que es esta “ley” la que hace que tales partidos desequilibren el fiel de la balanza definiendo las mayorías parlamentarias, y por tanto los gobiernos, ignorando nuevamente que tal posición se debe a los votos populares y no a la fórmula matemática. La mera lectura de los datos electorales confirma, parafraseando la ley de la conservación de la energía, que la fórmula D’Hondt transforma votos nacionalistas en escaños nacionalistas, pero ni los crea ni destruye los no nacionalistas.

Efectivamente, como puede observarse en la siguiente tabla, los porcentajes de escaños en el Congreso logrados conjuntamente por las formaciones nacionalistas, regionalistas y localistas no  suelen alejarse, al menos excesivamente, de sus porcentajes electorales.

Dicho en otros términos, dado que el electorado de estos partidos se concentra en unas pocas circunscripciones (en cada caso; aunque en su conjunto abarcan buena parte de España^[5]) y que suelen ser competitivos en ellas, sus resultados se ajustan bastante a su fuerza electoral (son, pues, bastante proporcionales). Y ello en contextos políticamente diferentes, tanto en el período político “multipartidista” iniciado en 2014-2015 como en el anterior esencialmente bipartidista.

En todo caso, para poner de relieve lo infundado de tales críticas a esta fórmula, a la que se le atribuyen unas capacidades que no tiene, debería bastar el hecho de que la misma se ha extendido pacíficamente a todas las demás elecciones celebradas en España según criterios proporcionales: europeas (art. 216 LOREG), autonómicas (según los respectivos Estatutos y leyes electorales) y en la inmensa mayoría de las municipales (art. 180 LOREG). Dicho de otro modo, en la práctica totalidad de las elecciones celebradas en España (con las únicas excepciones del Senado y las municipales en los municipios menores, arts. 166 y 184 LOREG), la fórmula D’Hondt es la elegida para distribuir los escaños en juego. De esta manera, aparece como un elemento esencial del sistema electoral español a todos los niveles que ha operado normalmente sin mayores problemas, al margen de esporádicos y poco relevantes debates en casos específicos generalmente explicables por los concretos intereses en juego, inevitables en cualquier tipo de contienda ya sea electoral o de otro tipo.

5. En definitiva, la razón de ser de la ley D’Hondt es su utilidad intrínseca como método de distribución de escaños entre las fuerzas políticas concurrentes a un proceso electoral, con unos efectos limitados y perfectamente conocidos. Pero, lamentablemente, su amplia popularidad parece deberse en gran parte a que ha servido de chivo expiatorio, a quien imputar muchos resultados electorales que no han respondido a expectativas previas, sin necesidad apenas de argumentarlo y por tanto sin coste alguno. El mejor amigo para explicar resultados electorales sin analizar en profundidad el funcionamiento concreto del sistema electoral, y de los múltiples elementos que lo integran.