Sufrágio e Deficiência: o que foi feito, o que falta fazer (Texto integral)

O ponto de partida é a Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência, adoptada a 13 de Dezembro de 2006 pela Assembleia Geral das Nações Unidas e em vigor desde 3 de Maio de 2008. Este Tratado Internacional significou uma mudança de paradigma na consideração da deficiência. Passou de um modelo essencialmente médico ou reabilitativo para um modelo social, que considera a deficiência como uma questão de direitos humanos. Baseia-se na consideração de que as causas da deficiência não são individuais - como se afirma no modelo reabilitativo - mas são acima de tudo sociais. Assim, a deficiência é um fenómeno complexo, que não se limita simplesmente a um atributo do indivíduo, mas é o resultado de um conjunto de condições, muitas das quais são criadas pelo contexto social. Isto gerou uma visão diferente das pessoas com deficiência, concentrando-se em primeiro lugar na sua condição de seres humanos com direitos e dignidade iguais aos outros, e em segundo lugar numa condição (deficiência) que as acompanha, e que exige em determinadas circunstâncias medidas específicas para garantir o gozo e exercício dos direitos, em pé de igualdade com outras pessoas (Palacios e Bariffi, 2007: 24). Estas medidas consistem em técnicas promocionais tais como a acção positiva, a discriminação inversa ou a obrigação de fazer adaptações razoáveis. O objectivo é que as pessoas com deficiência possam ter oportunidades iguais às outras pessoas na concepção e desenvolvimento dos seus próprios planos de vida. O modelo social, finalmente, baseia-se nos valores que são o fundamento dos direitos: a dignidade da pessoa, a sua liberdade (entendida como autonomia), a igualdade e a solidariedade. Concentra-se apenas nas características médicas da pessoa de uma forma acessória e apenas quando necessário. Coloca o indivíduo no centro de todas as decisões que o afectam, e coloca a raiz do problema fora da pessoa, na sociedade.

O texto da Convenção aborda, entre muitas outras questões, o reconhecimento de uma série de direitos que, para serem plenamente eficazes, necessitarão, em alguns casos, de apoio adicional. Em primeiro lugar, o Artigo 12 reconhece que todas as pessoas com deficiência têm capacidade jurídica numa base de igualdade com as outras em todos os aspectos da vida.

O artigo 29 reconhece o direito à participação política das pessoas com deficiência numa base de igualdade, directamente ou através de representantes livremente escolhidos, incluindo o direito e a oportunidade de as pessoas com deficiência votarem e serem eleitas. Além disso, mandata as autoridades públicas para facilitar essa participação, em particular exigindo-as:

1. assegurar que os procedimentos, instalações e materiais eleitorais são adequados, acessíveis e fáceis de compreender e de utilizar;
2. proteger o direito das pessoas com deficiência a votar por escrutínio secreto em eleições públicas e referendos sem intimidação, e a concorrer efectivamente às eleições, ocupar cargos e desempenhar qualquer função pública a todos os níveis de governo, facilitando a utilização de novas tecnologias e tecnologias de assistência quando apropriado;
3. assegurar a livre expressão da vontade das pessoas com deficiência como eleitores e, para esse efeito, sempre que necessário e a seu pedido, permitir que uma pessoa da sua escolha as assista na votação;

A Convenção foi ratificada por 147 Estados. A nível europeu, foi ratificado tanto pela União Europeia e os seus estados membros como por todos os países membros do Conselho da Europa excepto o Liechtenstein. É precisamente na Europa que tem havido uma tendência clara e determinada para garantir a plena participação das pessoas com deficiência mental na esfera pública, através de reformas legais e mesmo constitucionais que permitem o reconhecimento do direito de voto para as pessoas que são judicialmente incapacitadas. A este respeito, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (TEDH) já advertiu no processo Alajos Kiss v. Hungria (2010) que a privação automática dos direitos de todas as pessoas sob tutela total ou parcial é contrária ao Artigo 3(1) do Protocolo I (direito a eleições livres). Salientou que tal medida não se enquadra na margem de apreciação concedida aos Estados nesta área e que constitui uma discriminação clara, uma vez que afecta um grupo que não só é vulnerável como também tradicionalmente marginalizado.

O TEDH ainda não teve oportunidade de decidir sobre a privação de direitos, o que não é automático, mas é declarado numa base individual por decisão judicial. Os processos Marinov v. Bulgária e María del Mar Camaño v. Espanha ainda estão pendentes. P I., dado que o TEDH utilizou a Convenção como parâmetro interpretativo em vários acórdãos e o Comité de Ministros do Conselho da Europa (2011), a Comissão de Veneza (2011) e a Assembleia Parlamentar (2017) manifestaram-se a favor do reconhecimento do direito de voto para todas as pessoas com deficiência, sem limitações.

A Espanha ratificou a Convenção a 21 de Abril de 2008 e, após a sua entrada em vigor a 3 de Maio do mesmo ano, vários regulamentos foram adaptados e alterados para dar efeito aos direitos consagrados na Convenção, incluindo a Lei 51/2003 sobre igualdade de oportunidades, não discriminação e acessibilidade universal para pessoas com deficiência. Mas o Código Civil e a Lei de Processo Civil também foram reformados para modificar a consideração da deficiência e o seu tratamento através do conceito de incapacidade. O procedimento de incapacitação ainda é composto pelos mesmos números, mas a ordem de preferência dos números de protecção mudou radicalmente. Após a entrada em vigor da Convenção, a tutela tornou-se a forma preferida de protecção e a tutela tornou-se uma instituição totalmente residual. A substituição da incapacidade por modificação da capacidade de agir revela uma mudança de perspectiva que vai para além do estritamente semântico ou nominal. Agora a capacidade de acção das pessoas com uma deficiência intelectual específica não é automática e totalmente substituída, mas a sua capacidade é modificada de tal forma que podem receber o apoio necessário nas facetas correspondentes e apenas naquelas, sendo plenamente capazes e autónomas para o resto das suas vidas.

A LOREG, na sua redacção anterior à reforma, estabeleceu a declaração judicial de incapacidade (art. 3.1.b) e o internamento num hospital psiquiátrico por autorização judicial (art. 3.1.c) como causas de privação do direito de voto. Além disso, estipulou que "os juízes ou os tribunais a quem se recorra a processos de incapacidade ou de internamento devem decidir expressamente sobre a incapacidade de exercer o sufrágio" (Art. 3.2).

A prática habitual tinha sido, na maioria dos casos, declarar a incapacidade de exercer o sufrágio quase automaticamente, uma vez que a incapacidade de agir noutras esferas tinha sido estabelecida. Este automatismo foi altamente criticado pela doutrina, uma vez que não deixou áreas cinzentas que permitissem uma interpretação flexível deste caso (Gálvez, 2009: 82-85, Martínez Pujalte, 2016: 92-97). Contudo, desde o Acórdão 282/2009 de 29 de Abril de 2009 do Supremo Tribunal, muitos tribunais começaram a aplicar com mais rigor a privação do direito de voto, no entendimento de que a perda deste direito não é uma consequência automática ou necessária da incapacidade, mas que a incapacidade e a reserva do direito de voto para a pessoa incapacitada são compatíveis. Uma coisa é que uma pessoa seja incapaz de se governar ou administrar os seus bens, e outra bem diferente é que essa pessoa seja incapaz de exercer correctamente o seu voto. Contudo, esta maior precisão na determinação da capacidade de voto levou à prática de certos exames de peritos que procuraram determinar o nível de conhecimento dos assuntos políticos e a capacidade de emitir um voto racional das pessoas com deficiência intelectual. Testes aos quais nenhum cidadão capaz é submetido. Infelizmente, o único pronunciamento do Tribunal Constitucional sobre esta alegada discriminação (caso María del Mar Caamaño) resultou na inadmissibilidade da queixa, sem poder avaliar o mérito do caso (ATC 196/2016, 28 de Novembro de 2016).

Tendo em conta que o Comité dos Direitos das Pessoas com Deficiência das Nações Unidas já tinha exigido em 2011 que a Espanha reformasse o referido artigo 3 LOREG para garantir que todas as pessoas com deficiência tivessem o direito de voto, parecia que a necessidade de adequar a nossa legislação eleitoral aos princípios da Convenção já não podia ser adiada. Em Novembro de 2017, a Assembleia de Madrid apresentou um projecto de lei ao Congresso dos Deputados - por iniciativa do movimento associativo dos deficientes - que foi finalmente aprovado e aprovado por unanimidade. 

A O.L. 2/2018, de 5 de Dezembro, implicou a revogação definitiva das causas de privação do direito de voto ligadas à declaração judicial de incapacidade e internamento num hospital psiquiátrico. Juntamente com isto, foi incluída uma nova disposição, segundo a qual "Qualquer pessoa pode exercer o seu direito de voto activa, consciente, livre e voluntariamente, independentemente da forma como o comunique e dos meios de apoio de que necessite". Na sequência desta emenda legal, nenhuma pessoa com deficiência pode ser privada do direito de voto no futuro. Além disso, de acordo com o texto publicado, as pessoas cujo sufrágio tenha sido limitado ou revogado por motivo de deficiência "serão plenamente reintegradas no sufrágio por aplicação da lei" sem terem de cumprir qualquer tipo de procedimento ou formalidades da sua parte.

Assim, e tendo em conta as múltiplas eleições que tiveram lugar em Abril e Maio de 2019, a Junta Eleitoral Central aprovou uma Instrução para garantir o direito de sufrágio a todas as pessoas com deficiência (Instrução 5/2019, da Junta Eleitoral Central, de 11 de Março de 2019), cuja segunda secção declarava:

"As mesas de voto devem admitir o voto de qualquer pessoa com uma deficiência aparente que esteja inscrita nos cadernos eleitorais correspondentes a essa mesa de voto. As pessoas com deficiência podem utilizar alguém para as acompanhar, ou algum meio material de transporte dos envelopes eleitorais para os membros da mesa de voto. No caso de qualquer membro de uma Mesa Eleitoral, ou qualquer dos agentes ou procuradores de voto designados para essa Mesa, considerar que o voto de uma pessoa com deficiência não é exercido de forma consciente, livre e voluntária, isto pode ser registado na acta da sessão, mas o referido voto não será impedido de ser colocado na urna de voto. Nesta declaração para registo, a acta deve identificar o eleitor apenas pelo número do seu Documento Nacional de Identidade ou, se for caso disso, pelo documento de identificação que fornecerem" (sublinhado acrescentado).

O quarto parágrafo é fornecido:

"As Comissões Eleitorais de Área devem assegurar o devido cumprimento desta emenda legal, bem como das disposições da presente Instrução, adoptando as medidas relevantes tanto para tornar este regulamento eficaz como para garantir que o voto das pessoas com deficiência possa ser exercido de forma consciente, livre e voluntária". (sublinhado nosso)

Esta formulação, que foi certamente infeliz, causou uma indignação óbvia entre os deficientes e foi contestada por algumas forças políticas. Foi correctamente assinalado que a secção 2 do Artigo 3 LOREG tem duas partes distintas: a primeira, "Todas as pessoas podem exercer o seu direito de voto activa, consciente, livre e voluntariamente", é de âmbito geral para todos os cidadãos e inclui a garantia do voto livre, já presente no Artigo 23 da Constituição; a segunda, "qualquer que seja a sua forma de comunicação e com os meios de apoio de que necessitem", visa especificamente assegurar o exercício do direito das pessoas com deficiência. Neste sentido, a redacção do segundo e quarto parágrafos da Instrução do Conselho de Administração é notoriamente discriminatória. Sabiamente, a Direcção alterou a sua Instrução alguns dias mais tarde, reformulando estas secções (Instrução 7/2019, da Junta Eleitoral Central de 18 de Março) e retirando a referência a pessoas com deficiência.

Foram realizadas três eleições em 2019. As eleições gerais de 28 de Abril e as eleições europeias, regionais e municipais de 26 de Maio realizaram-se sem incidentes notáveis. Contudo, segundo a organização Plena Inclusión, que reúne uma rede de quase 900 associações representativas das deficiências intelectuais, a reforma é um passo em frente, mas há ainda um longo caminho a percorrer. Entre os problemas mais significativos, destacaram:

- A acumulação de vários processos eleitorais num curto período de tempo tem causado muita confusão entre grupos de pessoas com deficiências intelectuais. As eleições de Maio foram particularmente complexas, com três ou quatro eleições simultâneas que exigiram diferentes boletins de voto e envelopes.

- O website do Gabinete do Censo Eleitoral é muito complicado e o mero procedimento de consulta é extremamente difícil.

- Os trabalhadores dos Correos não tinham recebido a informação necessária sobre a reforma e as suas consequências, de modo que em muitos casos tentaram recusar documentação às pessoas com deficiência. A este respeito, houve também certos casos de notários que se recusaram a conceder uma procuração para recolher documentos eleitorais nos correios, porque argumentaram que estas pessoas não tinham capacidade para conceder tal procuração.

- Ainda existem decisões judiciais de 2019 que privam os eleitores dos seus direitos de voto após a entrada em vigor da lei.

- O Ministério do Interior, talvez devido à falta de previsão ou de tempo, não parece ter adaptado devidamente a logística necessária. Não foram publicados manuais ou informações de fácil leitura das mesas de voto sobre a novidade da reforma. Neste sentido, nem os partidos publicaram programas eleitorais de fácil leitura.

A repetição das eleições gerais de 10 de Novembro de 2019 ofereceu a possibilidade de melhorar alguns aspectos e permitiu também a normalização da participação das pessoas com deficiências intelectuais. Segundo o Ministério do Interior, nas eleições de 10 de Novembro, pela primeira vez em registo, duas pessoas com deficiências intelectuais foram nomeadas como membros das mesas de voto. Num dos casos, a nomeação foi como suplente e, no final, não teve de desempenhar as suas funções. Quanto à pessoa que actuou efectivamente como membro da Mesa, a Comissão Eleitoral da Zona recebeu e autorizou o pedido de apoio de uma pessoa ou assistente que ajudou nas tarefas durante o Dia das Eleições com absoluta normalidade. Graças à tradução de fácil leitura fornecida pelo Plena Inclusión, foi possível fornecer o Manual da Mesa neste formato, bem como os programas da maioria dos partidos políticos. As Delegações e Subdelegações Governamentais criaram diferentes projectos-piloto, aprovados pelas Comissões Eleitorais de Área correspondentes e com a aprovação do Ministério do Interior, relativamente à utilização de sinalização específica nas instalações e nas mesas de voto em linguagem fácil de ler, com o objectivo de facilitar o acesso a estes espaços a pessoas com deficiência intelectual, idosos, pessoas com dislexia, pessoas com dificuldades de leitura e escrita, pessoas com TDAH ou com qualquer outra necessidade específica.

Em suma, alguns dos problemas inicialmente detectados poderiam ser corrigidos no convite à apresentação de candidaturas subsequente, embora ainda persistam algumas dificuldades.

Entre as diferentes deficiências, as deficiências sensoriais são as que têm sido capazes de se adaptar melhor ao procedimento eleitoral, uma vez que a LOREG e outros regulamentos de aplicação há muito que implementaram algumas medidas para se adaptarem às suas necessidades (votação em Braille, votação assistida, etc.). No que diz respeito às deficiências físicas, tem havido progressos notáveis na eliminação das barreiras arquitectónicas. As deficiências intelectuais, contudo, ainda não foram adequadamente abordadas. Curiosamente, as medidas de adaptação para eles não requerem muito investimento de meios. Seria suficiente adaptar tudo a um formato acessível (fácil de ler, vídeos explicativos, design específico) e isto ainda não foi feito.

Vale a pena recordar que o Artigo 29 da Convenção, além de reconhecer o direito de voto em condições de igualdade, exige que os Estados Partes adoptem as medidas necessárias para facilitar a participação das pessoas com deficiência. Não faz sentido reconhecer o direito de participar nos assuntos públicos se as barreiras - sociais, técnicas e materiais - que o impedem ou dificultam de facto permanecerem.

Olhando para o futuro, é absolutamente necessário empreender uma série de medidas. Para começar, uma campanha maciça de informação é essencial, não só para as pessoas com deficiência, mas para todos os cidadãos, a fim de evitar situações de exclusão. A este respeito, deve ser dada especial atenção às pessoas que desempenham funções relevantes durante o processo eleitoral, tais como pessoal das mesas de voto, pessoal dos correios, notários, agentes de votação, etc. O Gabinete do Censo Eleitoral deve fornecer informações de uma forma clara, simples e adaptada.

O Ministério deve adaptar toda a informação eleitoral para ser de fácil leitura. E não só isso. Deve ser considerada a possibilidade de introduzir melhorias na concepção do procedimento eleitoral e material para facilitar o exercício do sufrágio por pessoas com deficiência. A racionalização dos procedimentos e a simplificação da documentação poderiam ser um bom ponto de partida. O voto electrónico é outra possibilidade, embora o desenho dos boletins de voto também possa ser influenciado, com a inclusão de fotografias ou símbolos que tornariam mais fácil a identificação do partido ou candidato. Os partidos políticos também têm uma grande responsabilidade a este respeito. É importante que tentem desenvolver as suas campanhas eleitorais numa linguagem adaptada e que também publiquem os seus programas numa linguagem fácil de ler. 

A plena inclusão de pessoas com deficiência na vida política em pé de igualdade não é um sonho impossível. É uma realidade. A reforma da LOREG tem sido a primeira pedra, mas todo o edifício ainda precisa de ser construído. Temos de ultrapassar a resistência, eliminar preconceitos e começar a trabalhar. Com reformas eficazes que são programadas com suficiente previsão e sem deixar tudo à improvisação. Com determinação e coragem para remover as barreiras que muitas pessoas ainda encontram quando querem fazer algo tão simples, mas tão importante para a democracia, como o voto.  

Bibliografia citada:

• Gálvez Muñoz, l., (2009), El derecho de voto de los discapacitados y otras personas vulnerables. Teoría crítica y práctica, Valencia, Tirant monografías.
• Martínez Pujalte. A.L., (2016), Derechos Fundamentales y discapacidad, Madrid, Cinca.
• Palacios, A., Bariffi, F., (2007), La discapacidad como una cuestión de derechos humanos. Una aproximación a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, Madrid, Cinca.