Suspensão de eleições: um caso mais do que excepcional (artigo completo)

Isto foi estipulado em dois decretos emitidos pelos presidentes das duas comunidades autónomas a 10 de Fevereiro e publicados no dia seguinte nos respectivos jornais oficiais​​​[1]. Algumas semanas mais tarde, a 18 de Março, os mesmos gazetas publicaram outros decretos de ambos os presidentes "anulando a realização" destas eleições[2]. Quase ao mesmo tempo, em França, outro decreto do Conselho de Ministros de 17 de Março adiou a segunda volta das eleições municipais, cuja primeira volta tinha tido lugar (de acordo com o decreto de convocação de 4 de Setembro de 2019) a 15 de Março.

Esta circunstância suscitou o interesse público numa situação sem precedentes na nossa história constitucional recente, e da qual quase não existem referências nos sistemas vizinhos, nomeadamente a suspensão (ou adiamento) de um processo eleitoral em curso: é possível? Por que regras é governado? Como pode ser feito?

Há provavelmente pouca necessidade de insistir que as eleições são o momento, ou como tem sido dito muitas vezes, a liturgia central de todo o processo democrático. Tem sido dito, com razão, que a tarefa essencial do direito público é transformar "metafísica em técnica" (García de Enterría). Ora, o princípio filosófico-político da democracia (o poder do povo) é tecnicamente garantido pelo direito fundamental de cada cidadão à participação política nos assuntos públicos, directamente ou através de representantes. Este direito aparece em todas as declarações de direitos relevantes, desde a Declaração Francesa de 1789 (art. 6) até declarações internacionais (DUDH, ICCPR, CEDH, ICHR, CDFUE), incluindo, naturalmente, declarações constitucionais (art. 23 da Constituição Espanhola, doravante CE). E implica que todos os Estados democráticos, qualquer que seja a sua configuração constitucional específica, baseiem a sua legitimidade política no processo eleitoral. Sem eleições não há democracia... mesmo que existam Estados não democráticos que -precisamente para esconder esta condição - possam organizar eleições simuladas.

As democracias modernas baseiam-se num circuito democrático representativo que se articula em dois momentos básicos. No primeiro, os cidadãos elegem os seus representantes para formar um órgão representativo (momento eleitoral). No segundo, este organismo actua em seu nome (momento parlamentar). E actua essencialmente de duas maneiras: por um lado, adopta decisões (em particular, leis) que afectam e vinculam todos; por outro, controla o governo, cumprindo assim o "contrato social" em virtude do qual o poder dos governantes emana dos governados, e deve ser controlado por eles a fim de evitar abusos.

Por esta razão, o procedimento eleitoral é o procedimento politicamente central das sociedades livres: é o que permite às sociedades determinarem-se politicamente, reflectindo - através de mudanças na composição do órgão representativo - as mudanças experimentadas por cada comunidade política em cada momento histórico. Daí a sua importância: se as eleições não forem consideradas legítimas, as leis e outras decisões parlamentares também não podem ser legítimas, e todo o sistema político corre o risco de desabar por falta de uma base sólida.

Estas circunstâncias explicam a meticulosa regulamentação de todo o processo eleitoral, tanto em Espanha como noutros países. Desde a convocação de eleições até à publicação final dos resultados, com a consequente proclamação dos eleitos e a previsão de possíveis recursos, quase tudo o que pode acontecer no processo eleitoral está previsto na Constituição, na lei eleitoral (no caso espanhol, Lei Orgânica 5/1985 sobre o Sistema Eleitoral Geral, a seguir LOREG), ou em regulamentos secundários. E no entanto, nenhum regulamento prevê a possibilidade da sua suspensão.

Será isto uma lacuna legal? Sem dúvida. Nem por isso. Simplesmente porque as eleições não são suspensas. Ou, talvez fosse melhor dizer de outra forma: porque a suspensão das eleições não é algo que possa ser levantado dentro do processo eleitoral, uma vez que o transcende.

Originalmente, a vida dos parlamentos dependia da vontade dos monarcas. Os monarcas convocaram os representantes das armas ou propriedades (nobreza, clero e povo, basicamente cidades) para solicitar o seu apoio e recursos, concedendo-lhes privilégios, liberdades ou privilégios em troca, e dissolvendo-os quando o considerassem apropriado. Gradualmente, os reis consolidaram o seu poder (e recursos) e deixaram de precisar desse apoio; assim, as Cortes de Castela, tal como as Cortes Gerais em França, deixaram de se reunir ao longo do século XVII e, com elas, a eleição dos representantes de cada ramo.

Logicamente, tal dependência da vontade real era incompatível com as ideias que triunfaram após as revoluções burguesas. Se a soberania pertencesse à nação, a acção (após a eleição) dos seus representantes não poderia depender da vontade do executivo, que tinha de ser controlada por eles. Consequentemente, tanto as Constituições como as leis limitaram a margem de manobra do executivo para determinar o momento de convocar eleições e renovar as câmaras, por meio de várias técnicas:

• Em primeiro lugar, estabelecendo mandatos parlamentares máximos (geralmente de três a cinco anos), cuja expiração exige a convocação de eleições dentro de prazos precisos (trinta a sessenta dias: 68,6 CE; dentro de setenta dias: 61 Constituição Italiana [CI]).  
• Além disso, alguns países fixam nas suas Constituições ou leis eleitorais a data específica em que as câmaras devem ser renovadas periodicamente (Estados Unidos, Suécia, Uruguai); outros incluem regras adicionais que condicionam a margem de acção do executivo (repetição "automática" de eleições quando não é possível construir uma maioria parlamentar, em Espanha ou Israel; proibição de dissoluções antecipadas em determinados momentos; exigência de maiorias parlamentares qualificadas, na Grã-Bretanha desde a Lei dos Parlamentos a Prazo Fixo de 2011).
• Dentro destas margens, o executivo pode decidir mais ou menos livremente sobre a data precisa das eleições (antecipadas) para renovar as câmaras parlamentares (Itália, Espanha, França, Grã-Bretanha até 2011).

Contudo, o processo eleitoral não pode conduzir a um "vazio de poder" parlamentar, porque isso significaria que os governantes poderiam agir sem a supervisão dos representantes dos cidadãos. Para este efeito, os poderes de uma câmara podem ser alargados durante o período eleitoral e até à convocação do seu sucessor (61 C. Italiano); ou, como em Espanha, está prevista uma figura (a "Deputação Permanente": art. 78) para assegurar os poderes da câmara desde a sua dissolução para convocar eleições até à constituição da próxima câmara.

Neste quadro geral, o sistema espanhol (também seguido neste ponto pelos sistemas regionais) tenta evitar o referido "vazio de poder" ligando três actos da própria Constituição, que assim parecem indissoluvelmente ligados: dissolução-eleição-constituição das novas câmaras.

a) Em primeiro lugar, no que diz respeito à sua formalização legal:

•  "Compete ao Rei (...) convocar e dissolver as Cortes Gerais e convocar eleições nos termos previstos na Constituição" (Artigo 62.b).
• "O Presidente do Governo... sob a sua exclusiva responsabilidade, pode propor a dissolução" de uma ou ambas as câmaras, "que será decretada pelo Rei. O decreto de dissolução fixará a data das eleições" (Artigo 115).

b) Segundo, em termos de tempo:

•  O Congresso e o Senado são eleitos por quatro anos (arts. 68.4 e 69.6).
• "As eleições realizar-se-ão entre trinta... e sessenta dias após o termo do mandato. O Congresso eleito será convocado no prazo de vinte e cinco dias após a realização das eleições" (68,6; ver, em termos muito semelhantes, 61 da Constituição Italiana).

Estas margens temporais previstas pela Constituição são especificadas com mais pormenor nos regulamentos de execução: por um lado, a LOREG prevê que "os decretos que convocam [eleições] fixam a data das eleições a realizar no quinquagésimo quarto dia seguinte à convocatória" (art. 42º, também aplicável às eleições regionais); enquanto que os regulamentos parlamentares prescrevem que, uma vez realizadas as eleições, as câmaras reunir-se-ão "em sessão constituinte no dia e hora indicados no decreto real na data e hora indicadas no decreto real na data e hora indicadas no decreto real na data e hora indicadas no decreto real na eleição. 42, também aplicável às eleições regionais); enquanto os regulamentos parlamentares prescrevem que uma vez realizadas as eleições, as câmaras reunir-se-ão "em sessão constitutiva no dia e hora indicados no decreto real que convoca as eleições" (art. 1.1 do Regulamento do Congresso; em termos semelhantes, 2.1 do Regulamento do Senado).

Em suma, nem a Constituição espanhola nem os regulamentos eleitorais regionais permitem uma "suspensão" ou "adiamento" das eleições, uma vez convocadas. É possível (quando um dos estados excepcionais do artigo 116º CE é declarado) prorrogar o mandato do Congresso, atrasando a sua dissolução e, portanto, a consequente convocação de eleições. Mas uma vez iniciado o processo eleitoral, as regras eleitorais - seja na Constituição ou na lei - não prevêem a sua interrupção.

Dito tudo isto, a Constituição prevê expressamente os casos em que a ordem constitucional ordinária é alterada. Nos termos da Lei Orgânica 4/1981, a que se refere o referido artigo 116, os estados de alarme, emergência ou cerco são a resposta do sistema político a "circunstâncias extraordinárias" que "impossibilitam a manutenção da normalidade através dos poderes ordinários das autoridades competentes" (art. 1). É uma resposta, portanto, que transcende o processo eleitoral, mas que pode implicar a limitação ou suspensão de vários direitos constitucionais em múltiplas esferas, incluindo a esfera eleitoral. Daí a necessidade de "uma interpretação sistemática, finalista e integradora com uma dimensão constitucional do quadro regulamentar derivado da declaração do estado de alarme", pois "o silêncio da lei não exclui a necessidade de uma regra de conduta para casos não previstos na mesma, em conformidade com os princípios gerais contidos na própria legislação eleitoral" (art. 1) [3].

Como destacam os decretos, a situação de crise sanitária criada pela epidemia - ou pandemia - de propagação do vírus COVID19 , e a consequente declaração do estado de alarme pelo Decreto Real 463/2020, de 14 de Março, implicou (nos termos utilizados pelo Decreto 45/2020, da presidência da Xunta de Galicia) a adopção de medidas "necessárias para a protecção da saúde pública" mas que implicam "sérias restrições à mobilidade e ao exercício das actividades" e "são... incompatíveis com o normal desenvolvimento de um processo eleitoral e, portanto, do livre e normal exercício do direito de voto". incompatível com o desenvolvimento normal de um processo eleitoral e, portanto, do livre e normal exercício do direito de voto".

Desta forma, a crise sanitária e a consequente declaração do estado de alarme serviram como uma justificação de facto para a suspensão do processo eleitoral. Contudo, na ausência de regulamentação expressa, como é que esta suspensão se articula formalmente? E, em particular, como são manifestados os equilíbrios institucionais básicos?

De um ponto de vista formal, e mantendo-se fiel aos casos espanhóis, parece lógico que o tipo de regulamento utilizado para "suspender a realização das eleições" teria sido o mesmo que anteriormente utilizado para convocar as eleições: os já referidos decretos dos presidentes das comunidades autónomas basca e galega (ou do Conselho de Ministros em França). Decretos que, além disso, expressam a competência básica de ambas as comunidades autónomas para a "organização das suas instituições de auto-governo" [4] Isto é sobreposto ao acto do governo nacional - o decreto que declara o estado de alarme - que, naturalmente, serve como uma "presunção de facto que permite".

Além disso, outros equilíbrios entre poderes institucionais são evidentes nas precauções lógicas contra a possibilidade de acção unilateral por parte do executivo. Algo aparentemente inconcebível num regime democrático, mas que nunca pode ser absolutamente excluído (como revela a evolução "iliberal" de certos sistemas políticos), como foi assinalado, nos modelos parlamentares espanhóis (central e autónomo) esta suspensão ou adiamento eleitoral implica o prolongamento da situação de "ausência do Parlamento", apenas parcialmente substituído pelas respectivas deputações permanentes.

Assim, os decretos presidenciais regionais são emitidos "após deliberação" pelos respectivos conselhos de governo; e após audição, por um lado, "dos partidos com representação parlamentar" (País Basco) ou "dos grupos políticos mais representativos na Galiza"; bem como dos respectivos conselhos eleitorais regionais. E, por outro lado, que ambos prescrevem, em termos quase idênticos, que "a convocação de eleições... será activada assim que a declaração de emergência sanitária for levantada". Será realizada imediatamente, após os partidos políticos terem sido ouvidos", e por outro decreto presidencial.

Em suma, a suspensão do processo eleitoral parece estar imediatamente ligada a tempo à situação excepcional (cujo fim determinará a reactivação do processo), enquanto que a participação dos principais actores políticos nas decisões futuras está garantida. Primeiro, obviamente, na fixação de uma nova data para as eleições; e depois, no âmbito concreto desta "reactivação": os actos já realizados (apresentação dos candidatos, sorteio dos membros das mesas de voto) serão considerados válidos? Ou todo o processo deve ser reiniciado (começando, evidentemente, com as variações nos cadernos eleitorais durante o período de suspensão ou adiamento)?